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园区高质量发展的新趋势
时间:2021-07-11    点击:654

经济园区是改革开放的产物,是我国经济社会发展变化的一个缩影和引擎。在促进地方经济发展、探索改革开放建设道路方面做出了重大贡献,但当前,中国经济正面临着转型升级向高质量经济进一步发展的挑战,园区作为经济增长的重要驱动源,也遇到不少问题,如管理体制不畅、产业与城市发展不平衡、招商面临困境、传统的投融资受到诸多政策限制导致园区发展面临资金困境,本篇将全面分析园区当前发展现状以及面临的问题,在此基础上后续篇章进一步通过优秀案例解析为园区在管理体制、招商等方面提供参考,助力园区高质量发展。

一、政策背景

(一)高质量发展是当前经济进入新时代的根本要求,园区应顺势而为做优做强

即将到来的“十四五”时期,我国高质量发展将进入新的发展阶段,供给侧结构性改革持续深入,产业结构调整和升级转型深化,新技术、新模式、新业态、新产业不断涌现,经济发展新旧动能加速转换,高质量发展态势日益显著。

图1-1 高质量发展内涵(根据十九大报告整理)

园区作为中国经济发展的重要引擎,区域经济发展的重要载体,高质量发展要求园区通过自身的质量变革、效率变革、动力变革,获得新的发展动力。据同济发布的《2018中国产业园区持续发展蓝皮书》显示,国家级经开区和高新区在经济发展中继续扮演着重要角色。2017年,两类国家级产业园区共计375家合计GDP超过同期全国GDP的1/5;合计税收收入为3.3万亿元,接近同期全国税收收入的1/4;国家级经开区进出口总额为5.6万亿元,占同期全国进出口总额的20%,国家级高新区出口创汇4781亿美元,占同期全国出口创汇的总额14.5%。两类国家级产业园区经济增速明显优于全国同期。2017年,全国GDP增速6.8%,而两类国家级产业园区GDP同比增加8.8%,高出近2个百分点,其中高新区增速为8.3%,经开区增速为9.9%,更是高出全国GDP增速3个百分点。

图1-2 2017年两类国家级产业园区在国家经济发展中的贡献

在新的发展阶段,园区应从大而全迈向小而精的高质量、专业化方向发展,坚持和深化高质量发展之路,继续发挥园区在推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革和提高全要素生产率中的作用。

(二)国家层面大力鼓励,地方积极响应制定专项政策或举措推动园区高质量发展

产业园区是伴随着我国的改革开放而诞生、成长与发展起来的,已经成为我国经济发展的重要引擎,产业成长的主要平台和重要基地。因此园区运营与管理得到了中央及地方较多的政策支持,新时期园区高质量发展文件陆续出台,具体见表1园区高质量发展相关政策。部分地市虽没有出台专项政策,但也在通过多种举措推进园区高质量发展。如漳州市,多措并举推进地方园区高质量发展。按照生态效益好、集约程度高、创新能力强的要求,从优化服务配套、加快产业集聚、注重集约高效、强化招商引资入手,推动地方工业园区高质量发展。未来园区的发展,在充分利用政策优势的基础上更应该大力发展“软环境”,应着力提升包括创新创业体系、资金融通体系、科技服务体系、人才服务体系等体系的全面建设。

表 1-1 园区高质量发展相关政策

二、现状特点

在新的时代背景下,我国产业园区的未来发展,自然要适应我国战略转型的要求,当前园区发展呈现以下特点。

(一)量多质差小而散的园区面临重组整合

40多年来,在经济发展驱动下,我国园区数量和规模持续增长,省、市、县、乡镇都有一个或多个,部分园区发展缺乏统筹规划,发展方向不明确、产业趋同缺乏协作、管理模式多样,归口管理部门多,既带来资本、土地、人才等投入的浪费,又导致园区同质化竞争问题突出。2017年国务院办公厅下发《促进开发区改革和创新发展的若干意见》已经强调要促进开发区整合优化发展,对小而散的开发区,指出“鼓励以国家级开发区和发展水平高的省级开发区为主体,整合区位相邻、相近的开发区,对小而散的各类开发区进行清理、整合、撤销,建立统一的管理机构、实行统一管理”。并从源头上管控,规范开发区设立,规定“原则上每个县(市、区)的开发区不超过1家”。地方也在积极开展园区的清理和整合从源头防范,如湖南省印发《关于加快推进产业园区改革和创新发展的实施意见》提出“未经国务院或省人民政府批准,各级各有关部门不得设立园区,禁止乡镇(街道)、企业等工业用地称作‘园区’”。

(二)园区飞地经济发展模式逐渐成熟

飞地经济有助于经济发展成果由点到面的铺开推动实现区域间和区域内经济的平衡发展。国家、地方层面连续出台了一系列相关政策措施,为“飞地经济”发展提供了政策支撑。2018年6月,国家发改委、国土资源部等八部委联合出台《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,鼓励共建产业园区。2019年12月青岛市发布《关于加快“飞地经济”发展的实施意见》提出加快飞地经济发展,实现产业布局进一步优化。

当前园区飞地建设,呈现多样化发展。大致分为直营式、兼并式、合作式。直营式,主要是指园区借助“飞地”扩大规划面积。如上海漕河泾新兴技术开发区在闵行区浦江镇扩建浦江高科技园,总面积8.3平方公里,而原开发区规划面积仅有5.984平方公里。兼并式,如余姚经开区通过就近整合与异地整合相结合的模式异地整合滨海产业园、远东工业新城等,主要是发展状况良好的园区兼并整合经营不善的园区。合作式,如武汉江汉经开区江北民营科技园与东西湖区合作共建高桥园,东西湖无偿提供4000亩地,后期发展可以共享江汉高度集中的金融资本、高度发达的市场体系、科技及商业人才优势。

(三)园区监管模式多样化,体制机制不断创新

体制机制创新是园区得以快速发展的最大优势、最大动力也是高质量发展的有力保障。园区在发展过程中探索出一批园区体制机制改革的新模式,有力发挥了园区在区域经济发展中的引领、示范的带动作用。主要的管理模式有:准政府的管委会体制。形式上体现为“小政府、大社会、大服务”的管理模式。管委会主要负责经济开发规划和管理,有一定的审批权限,主要是为入区企业提供服务。开发区与行政区管理合一的管理体制。其特点是开发区和行政区的管理职能合一,内部摩擦减少,使得行政效率提高,开发区与行政区的合并,扩大了开发区对外开放空间,促进两区优势互补,包括在人才、土地、基础设施、招商引资等方面。企业型管理体制。在这种模式中,开发区的管理、规划、开发主体是企业,政府不再设立派出机构。由开发公司承担一定的社会职能负责区内基础设施建设、社会事务管理及区内企业所需要各种服务的提供,并自负盈亏。“管委会+开发公司”混合型管理体制。特点是政府和企业相互结合与联合管理。该种管理体制上海比较典型,开发区管委会作为派出机构主要行使政府管理职能,重点放在协调和监督方面,不直接干预企业的经营活动,企业内部实行自我管理,实现政府的行政权和企业的经营权相互分离。

(四)园区招商方式多元化,强调产业招商、精准化招商

园区招商传统多是通过提供土地和优惠政策的供应吸引企业进区而形成企业的空间集合,招商上重数量增长轻质量效益,当下已经不符合园区创新驱动的发展要求,各地一些新的招商模式开始出现,具体有:一是昆山、威海的产业链招商模式,在引进项目的同时着力完善产业链。围绕产业转型升级,以重大项目、目标企业为突破口,掌控产业链和供应链关键环节完善产业链,带动产业集聚,打造独立自主的全产业链。二是苏州的市场化模式,园区运营商承担土地开发和招商引资工作,最大限度地发挥政府、企业和社会的作用。三是北京的总部经济模式,为大企业总部提供优越的办公环境以及完善的服务。四是山东的特定对象模式,山东充分利用区位优势,吸引日韩先进管理经验和园区开发模式。五是广州、萍乡的资本招商模式,充分利用资本的催化和杠杆作用,借助资本手段促进产业落地进入园区,注重战略上的协同。

(五)园区投融资更具有全局统筹性

园区开发建设中涉及的开发区域广、项目复杂存在巨大的资金需求,前期主要依赖财政、土地的投融资体制将难以持续,园区平台融资遇到诸多政策限制,园区发展遇到资金困境问题,投融资机制亟需创新。园区通过制定以综合资金平衡为核心的投融资规划,解决经济可行性问题。园区投融资规划通过明确资金需求、明确投资主体、选择投资方式和编制资金平衡方案等安排有限资金的使用满足园区发展建设的需要,既提升资金的使用效率,也有利于规避风险。

(六)大力建设优秀人才队伍

主要是针对四类人才,一是园区经济管理队伍,目标是打造具有战略眼光和管理水平,同时具有服务精神和服务意识的管理团队;二是企业高管人员,目标是实现日常管理与投资规划的两手抓;三是科技研发类人才,强化基础学科素养,同时加快紧缺高端人才的引进;四是教育培训类人才,能够培养人的批评思维、逻辑思维、逆向思维、系统思维等方面的能力,提高人的洞察力、创新力。

三、存在问题

经过多年发展园区已成长为中国经济的重要力量和重要驱动源,当前中国经济正面临着进一步转型升级的挑战,产业园区也遇到不少新的问题,矛盾主要集中在产业、空间布局和管理上,具体如下:

(一)产业特色不鲜明层次不高,同质化竞争严重

产业同质严重,政策上也趋同。目前,中国产业园区数量较多,产业特色不鲜明,同质化问题严重,在功能定位、产业方向、政策设计等方面趋同,主导产业集中于少数产业传统产业和新兴产业均出现了相似现象,相互之间竞争激烈,产业空间与市场容量严重不足,造成资源浪费。政策上趋同,各地产业发展和招商引资等政策停留在传统的房租减免和税收优惠,差异主要体现在优惠力度上,未能充分挖掘企业多方面的需求,因此本质上无明显差异也缺少亮点。产业趋同与政策趋同导致恶性循环,在政策鼓励下,园区集中发展少数产业;而为了吸引企业入驻,各地加大优惠力度在“价格”上竞争。

产业层次不高,大都处于价值链的中低端。不少园区发展中走捷径,重数量轻质量,企业技术含量偏低、能耗较高和效益贡献较低。园区缺少龙头企业,企业科研能力弱,产品科技含量和附加值不高,难以形成行业发展高地。

(二)发展体制机制有待理顺,行政干预过多

一些园区管委会存在管理体制僵化、部门各自为政,信息不通,行政效率低下、追求GDP增长等现象,导致行政干预过多,市场作用未能充分发挥。导致,园区间资源重叠,功能重叠效率损失。有的地方政府产业政策引导不足,忽视自身特色,招商定位不准不配套,园区缺少产业氛围,加上管理人才、专业人才特别是专业性技术人员和高科技人才的缺乏,最终导致园区高质量发展受阻。

(三)产业与城市发展不平衡,存在产城分离

产业园区有力拉动了地方经济增长,但很多园区发展中未考虑当地实际发展阶段、城市战略规划、经济需求以及自然禀赋,导致园区的产业发展和城市功能不匹配,产业发展缺乏城市自然禀赋的支撑只能“空转”。同时,产业园区与居民区在空间上分离,部分偏远县级园区及开发区发展不理想,一个重要原因是其在建设过程中存在“产城分离”,楼房、工厂大规模兴建,但缺乏生活配套、公共服务配套,产城融合度较低,使得“先乐业后安居”成为空谈,产业园区发展因引才留才困难缺乏后劲,需要进一步完善城市功能推动产业与城市的互动与融合,为园区发展提供助推力。

(四)空间利用不充分

部分园区发展初期,对园区整体空间布局缺少精细规划,空间上对企业只是简单的罗列,土地利用过于粗放,一些园区甚至圈地发展房地产,土地空间浪费严重。目前随着国家对新建项目土地、城建等管理日益严格以及地方土地资源开发的饱和,极大限制了园区的发展空间,园内空间利用不充分的问题也逐渐暴露出来。比如单层平面标准厂房仍在一些园区大量使用,大大降低了土地空间利用率。与此相比,新加坡裕廊工业园海陆空一体化发展,通过在海面下建设浮动油库、填海造陆,开发地下岩洞、堆叠式厂房的多举措拓展空间,大幅提高了土地空间利用率。

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李经理
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